المديونيات الضريبية على الجهات والمؤسسات العامة والخاصة \ اليمن ترتفع إلى أثر من 220

اقترحت دراسة اقتصادية حديثة على الحكومة إنشاء قسم مخابراتي يعنى بأمن الفساد الضريبي والجمركي في اليمن يتبع الهيئة العليا لمكافحة الفساد تكون مهمته المساهمة في إنفاذ سيادة القانون الضريبي وللحد من الفساد في التحصيل الضريبي والحاجة لتقليص الاحتكاك بين مسئولي الضرائب والمكلفين.
وبينت الدراسة التي اعدها عبد المجيد البطلي خبير التخطيط والسياسات التنموية بوزارة التخطيط والتعاون الدولي أن القضية الأكبر في اليمن تتمثل في وجود ضعف شديد جداٍ في إنفاذ سيادة القانون الضريبي مما يشجع على تمادي المتهربين وإحباط الروح المعنوية للمكلفين الملتزمين. ولذلك ينبغي تقوية نظام العقوبات في القانون الضريبي وإنفاذه من أجل ردع المخالفين وتعويد المكلفين على الامتثال وترسيخ مشروعية النظام الضريبي.
كاشفة أن المديونيات الضريبية للدولة من الجهات والمؤسسات العامة والخاصة في اليمن ارتفع الى أكثر من 220 مليار ريال الامر الذي يحتم على مصلحة الضرائب اتخاذ الإجراءات القانونية لتحصيل المديونيات عبر اللجوء إلى القضاء وطلب الحجز على أرصدتها لدى البنوك. كون التساهل مع تلك المؤسسات يشجع باقي الجهات على اقتفاء خطى زميلاتها وهذا يقوض تطبيق سيادة القوانين الضريبية التي لا تفرق بين المكلفين مهما كانت صفاتهم ونفوذهم وانتماءاتهم.
مشيرة إلى أن الملفات الضريبية المتراكمة لدى الإدارة الضريبية ولم يتم الفصل فيها تقدر بحوالي 166283 ملف ضريبي حتى نهاية 2009. وفي ضوء نسبة الانجاز الحالية فإن الإدارة الضريبية لن تكون قادرة على فصل تلك الملفات وستظل تدور في حلقة مغلقة من الملفات التراكمية. وهذا يحرم الموازنة العامة من الموارد الضريبية الممكن تحصيلها على تلك الملفات والربط الإضافي عليها.
وتشدد الدراسة على ضرورة توفر الشفافية الكافية للإنفاق العام فمن غير المحتمل كسب قناعات المكلفين بدفع التزاماتهم وهم يعتقدون (وفقاٍ لنتائج أحد الاستقصاءات) بأن الاستقطاعات الضريبية من دخولهم تذهب لتمويل أجور ومرتبات موظفين حكوميين فاسدين وأن ما يعود للمجتمع من خدمات حكومية لا يعادل سوى أقل من 20% مما يدفعونه من ضرائب للحكومة. مقترحتا كذلك توسيع نطاق استخدام البرامج الآلية وتسريع تفعيل العمل بنظام التقييم الذاتي والفحص بالعينة وتجسيد نظام العقوبات.
وتوضح الدراسة أن اليمن تعد من الدول الأقل تحصيلاٍ للإيرادات الضريبية حيث لا تساهم سوى بحوالي 22.7% من إجمالي عام الإيرادات في المتوسط للفترة 2006-2010 في حين تتراوح تلك النسبة بين 40-67% في دول عربية مشابهة مثل سوريا ومصر والأردن ولبنان. وبلغ الجهد الضريبي 49.7% خلال نفس الفترة أي أن ما يتم تحصيله من ضرائب يصل إلى حوالي نصف إجمالي المبالغ المفترض تحصيلها.
وبالنظر إلى واقع النظام الضريبي اليمني قامت الحكومات المتعاقبة بالتعاون مع المؤسسات الدولية بتنفيذ العديد من الإصلاحات التشريعية والإدارية للارتقاء بمستوى كفاءة وفاعلية النظام الضريبي اليمني خلال السنوات الماضية. ولكن للأسف فإن تلك الإصلاحات تحبو ببطء شديد جداٍ ومنها التأجيل المتكرر لقانون ضريبة المبيعات لعام 2001 الذي لم يطبق بكامل آلياته حتى الآن رغم التعديلات الكثيرة التي أدخلت عليه بسبب قوة تأثير نفوذ ومقاومة القطاع الخاص وضعف أداء الإدارة الضريبية وتدني مستوى وعي وثقافة الامتثال الضريبي. ومع أهمية بعض الإصلاحات المنفذة فقد ظلت في نهاية المطاف قاصرة عن النهوض بدور الضرائب كسياسة اقتصادية واجتماعية فاعلة ومورد مالي مستدام.
ففي مجال الإدارة الضريبية تعتبر كفاءة وفاعلية ونزاهة الإدارة الضريبية ركيزة أساسية للتطبيق السليم للسياسة الضريبية وزيادة تعبئة الموارد وتوزيع العبء الضريبي بعدالة. ويتكون الإطار المؤسسي للإدارة الضريبية من مصلحة الضرائب ووحدة كبار المكلفين ومقرهما الرئيسي في العاصمة صنعاء. وتواجه الإدارة الضريبية كثير من الإشكالات أهمها ضعف القدرات البشرية فحوالي 82% حجم قوة العمل بمصلحة الضرائب يحملون مؤهلا ثانويا فما دون ويقع ضمن هذه الفئة من لا يحملون أي مؤهل تعليمي يمثلون حوالي 29% من إجمالي قوة العمل. والأغرب في هذا الشأن أن حوالي 20% من إجمالي قوة العمل متعاونون وليسوا موظفين رسميين فمالذي شجعهم على التعاون مع مصلحة الضرائب ولم يتعاونوا مع مؤسسات اجتماعية أخرى هي أحوج إليهم¿. وللتغلب على هذه الإشكالية ينبغي فتح برنامج لتدريب وإعادة تأهيل الكادر الوظيفي الموجود بالتركيز على تخصصات إدارة المخاطر والمراجعة والمحاسبة والاتجاه نحو تأهيل المجتمع الضريبي. وتطوير عمليات المراجعة والتدقيق المحاسبي القائم على إدارة المخاطر. وفتح المجال للتعاقد مع كوادر جديدة حسب الحاجة وعدم توظيفهم إلا بعد إثبات حسن أدائهم خلال المرحلة التجريبية مع إخضاع عملية التوظيف لضوابط قوية ومعايير منصفة تراعي التخصص والكفاءة والخبرة وحسن السيرة والسلوك وإخضاع المتقدمين للمقابلات والاختبارات التجريبية.
وفي حين يعكس ضعف التحصيل الضريبي مدى الفاقد الذي يلحق بالإيرادات العامة للدولة فإنه يمكن النظر إلي ذلك الفاقد كفرصة مستقبلية وموارد كامنة بوسع اليمن استغلالها عن طريق الارتقاء بأداء النظام الضريبي إلى مستوى الدول المشابهة.
في هذا السياق هنالك تجارب دولية (مثل تجربة دولة بيرو وتنزانيا) تمنحنا الثقة بقابلية تعبئة الموارد الضريبية الضائعة وأكثر منها خلال فترة معقولة إذا ما توفرت الإرادة السياسية كمحدد أول ومن ثم الإدارة الضريبية الكفؤة والنزيهة وتم تجسيد سيادة القانون الضريبي. وفي خطوة عملية يمكن الاستفادة من توصية إحدى بعثات صندوق النقد الدولي بإنشاء وحدة تعنى بحالات التهرب والتحايل الضريبي الجسيمة في إطار مصلحة الضرائب وتزود الوحدة بالمهارات المتخصصة. وتتكون عضويتها من جهات عدة مثل هيئة مكافحة الفساد العربية شبكة العدالة الضريبية اللجنة العليا للمناقصات الهيئة العليا لمكافحة الفساد مكتب المدعي العام الجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة وكذلك مصلحة الجمارك. إضافة إلى توسيع وتحديث قاعدة بيانات المكلفين الضريبيين وتقوية المتابعة اللاحقة للمشاريع الاستثمارية المرخصة بما يضمن تسجيلها في الإدارة الضريبية وإلزامها بمسك سجلات ودفاتر محاسبية منتظمة. وضمان تعاون كافة الجهات والمؤسسات العامة مع مأموري الضرائب وتمكينهم من فحص سجلاتها وخاصة البنك المركزي اليمني والمؤسسة الاقتصادية اليمنية وسجلات الشركات المتعاقد معها كالشركات النفطية. فضلاٍ عن زيادة التنسيق بين الجهات المانحة ومصلحة الضرائب بما يضمن حصولها على معلومات الموظفين والمتعاقدين والمقاولين الخاضعين للضريبة.
ولقياس مدى كفاية النطاق المتاح للإيرادات الضريبة لتغطية النفقات الجارية والنفقات الاجتماعية الإضافية فإن الإيرادات الضريبية المحصلة فعلاٍ لم تغطي سوى 25.6% من إجمالي النفقات الجارية عام 2010 في حين يفترض أن تغطي كل النفقات الجارية وفقاٍ لمعايير اقتصاد السوق الاجتماعي. وفي ظل افتراض رفع كفاءة وفاعلية النظام الضريبي ومن ثم الحصيلة الضريبة إلى مستوى الدول النامية المشابهة فستغطي الطاقة الضريبية حوالي 53-70% من النفقات الجارية. ولضمان التغطية الكاملة فإن هنالك حاجة ضرورية بجانب تقوية النظام الضريبي ورفع كفاءته وفاعليته إلى إصلاح النفقات الجارية بترشيدها وإعادة هيكلتها والذي معه يتوقع أن تكون نسبة التغطية بين 78% – 103%.
وعند قياس مستوى تغطية إيرادات الضرائب الكامنة (الفاقد الضريبي) للاحتياجات الاجتماعية الإضافية تم وضع سيناريوهين يقوم الأول على افتراضات متحفظة في تقدير الموارد الضريبية الكامنة وزيادة عدد الحالات المستفيدة من إعانات صندوق الرعاية الاجتماعية بحوالي 1.065 مليون حالة عن وضعها الحالي وزيادة مبلغ الإعانة للجميع ليغطي خط فقر الغذاء. إضافة إلى تقديم إعانة بطالة لحوالي 100 ألف حالة وذلك بمبلغ يغطي خط الفقر الأدنى. ومضاعفة نفقات الصيانة والتشغيل ومخصصات قطاع الصحة. وكذلك زيادة مخصصات قطاع التعليم بمعدل 25% توجه لاستيعاب الأطفال المتسربين من التعليم. في ضوء تلك الافتراضات يتوقع أن تكون الموارد الضريبة الكامنة قادرة على تغطية حوالي 104% من الاحتياجات اللازمة للقضاء على فقر الغذاء وتحسين مستوى معيشة السكان.
وفي السيناريو الثاني تم تعديل بعض افتراضات السيناريو السابق وذلك بإعطاء تقدير متفائل للموارد الضريبية الكامنة وبزيادة عدد المستفيدين من إعانات البطالة إلى 200 ألف حالة وأن نفقات الصيانة والتشغيل ومخصصات قطاع الصحة تتضاعف ثلاث مرات. إضافة إلى زيادة مخصصات قطاع التعليم بمعدل 30%. وفي ضوء ذلك يتوقع أن تكون الموارد الضريبة الكامنة قادرة على تغطية حوالي 131% من الاحتياجات اللازمة للقضاء على فقر الغذاء وتحسين مستوى معيشة السكان. وعليه يمكن تخصيص الزيادة المقدرة لصالح الإنفاق التنموي المجدي وتخفيض عجز الموازنة. وتعتبر تلك النسبة ليست بالغريبة حتى وإن بدت مرتفعة في حال تم الارتقاء بأداء النظام الضريبي اليمني إلى مستوى النظم الضريبية في بقية الدول النامية المشابه. التحصيل الضريبي يتسم بضعف الشفافية وتفشي الفساد والضبابية وعدم الوضوح بسبب عدم التزام معظم المكلفين بمسك سجلات ودفاتر محاسبية منتظمة. مما يضطر مسئولي الضرائب للجوء إلى أساليب أخرى لتقدير المستحقات الضريبية تنطوي على إجراءات تفاوضية مع أصحاب العمل مما يفتح الباب للفساد. وتشكو شركات القطاع الخاص من كثرة زيارات موظفي الضرائب والتي تصل إلي ثلاثة أضعاف متوسط مرات الزيارة في منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا وتتوقع 66.7% من الشركات تقديمها لهدايا أو مدفوعات غير رسمية (رشوة) لمسئولي الضرائب. مما يهدد نمو مؤسسات الأعمال ويهدر موارد الموازنة العامة للدولة وبطء آلية فض المنازعات الضريبية. فعند وجود نزاع بين مصلحة الضرائب ودافعي الضرائب حول قرارات ربط الضريبة فإن هنالك ثلاث مراحل تمر بها القضية. وتشير المعلومات أن بعض القضايا لا زالت دون حل منذ عقد الثمانينات من القرن الماضي. مما يدفع المكلف لاتباع وسائل أخرى لاختصار الطريق الطويل لآلية فض المنازعات. وتفيد إحدى التقارير بأن 80% من القضايا المرفوعة أمام المحاكم الضريبية تصدر لصالح المكلفين. وهذا ينم عن تساهل الإدارة الضريبية في إجراءات التقاضي وضعف مصداقيتها. وقد جاء قانون ضريبة الدخل ليعالج تلك المسألة عبر تحديد مدد زمنية لفترة البت في الشكاوى “ما لم تكن هناك مبررات استدعت التأخير”. وهذه العبارة الأخيرة تثير مخاوف استغلالها. واستناداٍ لذلك يستحسن تحديد نوع المبررات ووضع نظام لمتابعة سرعة البت في القضايا.
وتقول الدراسة إن الضرائب تلعب دورا هاما في التأثير على كافة مجالات الحياة الاقتصادية والاجتماعية وتعد أداة أساسية من أدوات السياسية المالية التي تستخدم لتحقيق أهداف محددة تختلف تبعاٍ لفلسفة النظام الاقتصادي القائم في البلد وتمثل الضرائب مورد التمويل المستدام للموازنة العامة لتمكين الدولة من القيام بواجباتها تجاه الفرد والمجتمع وخاصة تغطية نفقات الإدارة العامة ونفقات الجانب الاجتماعي بما يكفل مستوى معيشي لائق للسكان. كما تقوم السياسة الضريبية بدور محوري في دعم النمو الاقتصادي وجذب الاستثمارات والحفاظ على الاستدامة البيئية.
وقد أنشأت مصلحة الضرائب وحدة كبار المكلفين في صنعاء عام 2000. ولديها حالياٍ أربعة فروع في كل من عدن وتعز والحديدة وحضرموت. ويصل إجمالي عدد العاملين في تلك الإدارة إلى حوالي 605 عامل منهم حوالي 27% متعاونون. رغم كثرة عدد العاملين في وحدة كبار المكلفين إلا أن توزيعهم غير متوازن حيث يتوزع طاقم العمل في إدارة كبار المكلفين بمعدل 1 في المستوى الإشرافي إلى 4 في المستوى غير الإشرافي. ومن جانب آخر فإن المفتشين المختصين بمراجعة سجلات كبار المكلفين لا يتجاوزن 19% من العاملين. وبوجه عام فإن مجموع الطاقم العملي المعني بالامتثال يشكل نسبة 30% من طاقم العاملين. ومن وجهة نظر محايدة يتطلب إنجاز أعمال المراجعة والتفتيش زيادة نسبة المفتشين من 19% إلى 40% من الموظفين المحترفين المؤهلين.
وقد بلغ عدد دافعي الضرائب 2292 مكلفاٍ وارتفع إجمالي الإيرادات الضريبية المحصلة بواسطة الوحدة إلى 65.4% من إجمالي الإيرادات الضريبة المحصلة بواسطة مصلحة الضرائب عام 2010. وبوجه عام فإن المتحصلات الضريبية عبر وحدة كبار المكلفين تظل أقل مما يجب مقارنة بدول أخرى. وقد يعود انخفاض نسبة مساهمة كبار المكلفين إلى عدم مسك حسابات منتظمة وارتفاع مستوى الإعفاءات من ضريبة الدخل والتي ستظل لعدد من السنوات القادمة قبل انتهائها وفقاٍ للقانون الجديد.
ويعد مستوى مسك المكلفين للملفات في وحدة كبار المكلفين منخفض حيث ظلت نسبة من يمسكون ملفات ضريبة المبيعات ثابتة لم تتجاوز 42% منذ عام 2006 وبالنسبة لضريبة الدخل تصل تلك النسبة إلى 50% من المسجلين. ومن غير المعقول توقع مسك متوسط المكلفين للسجلات ما لم يلتزم كبار المكلفين بذلك. إن عدم قدرة مصلحة الضرائب في الحصول على السجلات حتى على كبار المكلفين يشكل تحدي كبير أما الحصيلة الضريبية. فحوالي 83% من عائدات ضريبة الدخل تحصل بدون مسك سجلات. ومن ثم تحتاج وحدة كبار المكلفين إلى تطبيق كل الخيارات المتاحة في إطار قانون ضريبة الدخل الجديد (العقوبات: المادتين 141 و128) لإلزام المكلفين بمسك السجلات المنتظمة و سيمثل ذلك محدد حاسم لمستقبل النظام الضريبي.
ويظهر تقسيم الإيرادات الضريبية حسب أنواعها هيمنة كل من ضرائب الدخل والأرباح والضرائب على السلع والخدمات والتي مثلت 45.5% و 37% من إجمالي الإيرادات الضريبية عام 2010 على التوالي. ففي إطار ضرائب الدخل والأرباح هنالك قصور واضح للعدالة الضريبية كون معظم العبء الضريبي تتحمله المؤسسات الرسمية وموظفيها (الجهاز الإداري للدولة والقطاع العام والمختلط والتعاوني) وهم من ذوي الدخول المحدودة حيث يساهموا بحوالي 65% من ضرائب الدخل والأرباح. وفي المقابل تنخفض نسبة مساهمة أصحاب المهن الحرة والشركات والمؤسسات الخاصة والعاملين بها وبصورة لا تتناسب مع نسبة مساهمة القطاع الخاص في الناتج المحلي الإجمالي غير النفطي التي تصل إلى حوالي 75% عام 2010. مما يستلزم تجسيد سيادة القانون الضريبي على القطاع الخاص والعاملين فيه الذي يمارس تهرباٍ ضريبياٍ كبيراٍ. ومن زاوية أخرى يساهم أصحاب الشركات والمشروعات في اليمن بـ 14.7% من إجمالي الإيرادات الضريبية ويتحمل الأفراد 31%. مقارنة مع تحمل الشركات في إسرائيل لـ 28% ويتحمل الأفراد 6% فقط. وهذا يعكس تحيز التحصيل الضريبي ضد الأفراد ولصالح الشركات وأصحاب رؤوس الأموال.
وبالنسبة للضرائب على السلع والخدمات شكلت الضريبة على مبيعات السجائر 18.5% من إجمالي الضرائب على السلع والخدمات وهذه علامة إيجابية تحسب لصالح السياسة الضريبية الداعمة لصحة المجتمع وتنمية الإيرادات العامة. ويعود ذلك بدرجة رئيسية إلى دقة الاستقطاعات الضريبية التي تتم على منتجات السجائر المحلية ووضع الطوابع الضريبية. إضافة إلى ارتفاع معدل الضريبة المفروضة على مبيعات السجائر حيث تفرض بنسبة 90% من قيمة المبيعات.
وما يؤسف له أن ضرائب مبيعات القات تعد شبه جامدة في تطورها ومحدودة جداٍ في مساهمتها حيث لم تتجاوز 2% من إجمالي الضرائب على السلع والخدمات. ورغم أن القانون الضريبي أقر ضريبة على مبيعات القات بمعدل 20% فإن حصيلته الفعلية تبلغ 1.5% فقط من قيمة الإنفاق على القات.